近年以来，在公共服务领域推广PPP模式，为民营资本积极参与投身社会公共服务建设提供了畅通渠道，同时也促进了各级政府职能的转变。国务院指出：发展PPP模式有利于使广大人民群众享受到优质高效的公共服务、利于培育经济增长新动力，促进打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”。
为了服务于国内PPP产业的发展，国内各级政府协同合作，颁布了一系列支持PPP产业的发展措施，2014年11月29日财政部下发了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》、2014年12月2日发改委颁布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》；2015年6月国务院印发《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关的工作的意见》，明确表示推广政府与社会资本的合作模式，在城市基础设施建设运营中积极推广特许经营等各种政府与社会资本合作（PPP）模式；2015年12月18日财政部关于印发《PPP物有所值评价指引（试行）》的通知；2016年5月，财政部和发改委两部门首次联合发布《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》；2016年7月23日，财政部副部长、财政部PPP工作领导小组组长史耀斌公开表示财政部将在公共服务领域推进PPP工作；2016年8月30日，发改委公布《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》，负责PPP模式在能源、交通运输、环境保护、水利、林业、农业和市政工程等七大传统基础设施领域的推广。由此可见，在如火如荼的城市化建设中，一股PPP模式热潮必将席卷祖国的大江南北。
一、PPP模式概况
（一）PPP是什么？
公私合营模式（PPP），是Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
实际上，自改革开放以来，我国采用PPP模式进行城市基础设施项目建设已经有30多年的历史了。如以前采用的BOT（建设-运营-移交）、BOO（建设-拥有-运营）、BOOT（建设-拥有-运营-移交）、TOT（转让-运营-移交）等，均属于PPP模式。
（二）PPP做什么？
《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》规定了PPP项目的适用范围，各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设，包括燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目以及水利、资源环境和生态环保等项目。
（三）PPP如何做？
PPP的操作模式有以下三种：
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项目类型 |
操作模式 |
适用范围 |
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经营性项目 |
通过政府授予特许经营权，采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营-移交（BOOT）等模式 |
具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目。 |
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准经营性项目 |
通过政府授予特许经营权加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营-移交（BOOT）等模式 |
经营收费不足以覆盖投资成本，需政府补贴部分资金或资源的项目。 |
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非经营性项目 |
通过政府购买服务，采用建设-拥有-运营（BOO）、委托运营等市场化模式。 |
缺乏“使用者付费”基础，主要依靠政府付费回收投资成本的项目。 |
（四）PPP的核心作用
1、PPP模式的核心功能是提升公共产品的供给效率
PPP概念中有两个核心要素，一是公私合作，二是公共产品。PPP 模式的核心目的是为了更好地提供公共产品或服务，而公共品通常具有排他性特征，政府独立提供公共品时，由于既作运动员、又作裁判员，会导致公共品提供效率低下的问题。引入私人部门后，可充分利用私人部门的专业优势，提升公共品的供给效率。同时，政府也必须承担对于公共品质量和价格的监管职责。
PPP项目运行的理想目标应该是：私人部门：通过发挥自身的专业优势、提高项目运行效率，从而获得长期、稳定、低风险的投资回报；政府部门：通过让渡全部或部分经营及收益权，达到减少财政支出、降低债务负担、聚焦公共事务管理的效果；用户：基于私人部门的专业化运营及政府的有效监管，用户将享受到性价比更高的有效服务。
2、全面深化改革、创新融资模式与对冲宏观经济下滑风险的三重需求开启中国PPP浪潮全面深化改革的需要
经济体制改革的核心是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。PPP模式强调政府与社会资本的合作，其实质是政府购买服务，对加快转变政府职能、提升国家治理能力具有重大意义。
推广运用政府和社会资本合作模式，是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求；是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革；是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。
3、对冲宏观经济下滑风险的需要
从构成投资的三大主要板块来看，房地产开发投资增速的持续回落表明其短期内难以呈现明显反弹，而制造业投资由于需求疲软造成产能过剩，短期内出现投资回暖的概率也很小。所以，目前要拉动固定资产投资就只能依靠政府可以带动的基建投资。在政府财政收入增速下降、举债弹性受限的情况下，PPP模式有望带动社会资金广泛参与基础投资，从而对冲宏观经济下滑风险。
4、创新融资模式
PPP模式下引入的巨量民间财富可在化解地方存量债务并助推基础设施建设融资模式进入新阶段、破解城镇化融资困局两方面发挥巨大作用。
解决不断累积的地方债务问题，一直是政府近年的工作重点。若在地方融资平台存量项目中引入PPP 模式，不但可化解交通运输等项目，其短期现金流难以偿付银行到期巨额贷款的困境，还可积极促进存量基础设施项目的投资建设，对政府来说可谓一举两得。
根据国务院研究发展中心的测算，到2020 年，城镇化率有望达到60%，相关的融资需求近42 万亿元，原先依赖财政、土地的投融资体制将难以支持如此庞大的融资金额。若在城镇化配套基础设施项目融资中引入PPP 模式，将有利于吸引社会资本，形成多元化、可持续的资金投入机制。
5、PPP模式可以理清政府与市场的边界
推进国家治理体系和治理能力现代化，是十八届三中全会全面深化改革的总目标之一。从管理到治理，这是重大的理论创新，强调政府、市场、社会等多元主体之间的良性互动和各自定位，明确平等的责任义务。PPP模式能够将政府的战略规划、市场监管、公共服务与社会资本的管理效率、技术创新有机结合在一起，有助于理清政府与市场边界，提升政府的法制意识、契约意识和市场意识，更好地履行公共职能，全面提升公共服务水平。
6、有助于建立现代财政制度
财政是国家治理的基础和重要支柱，财政制度安排体现了政府与市场、政府与社会、中央和地方的关系。PPP模式强调市场机制的作用，强调政府与社会资本各尽所能，强调社会资本的深度参与，能够有效减轻政府债务压力，平滑年度间财政支出，符合现代财政制度优化资源配置、促进社会公平的要求，“一次承诺、分期兑现、定期调整”的预算管理方式，与现代财政制度的建设具有高度的一致性。
二、PPP模式在房地产中的应用
（一）房企在“PPP模式”机遇及风险
1、房企在PPP模式中的机遇
目前，中信地产与广东汕头市合作，就滨海新城建设采用了PPP模式，这在全国已经众所周知。但坊间消息，此前利用PPP模式曲线拿地的房企很多，获利的房企也很多，只是当时许多人对PPP模式不甚了解，也没有引起媒体的关注而已。由此可见，在PPP热潮中，房企将面临以下机遇：
曲线拿地机遇：房企在参与PPP项目后，可要求政府在“招拍挂”中使用保护性条款，如在“招拍挂”公告函中加入“参与宗地竞争的企业，必须是参与了XXXPPP项目的企业。”只此一条，就可以把其他参与竞争拿地的房企拒之门外。也就是说，参与PPP项目，无疑是曲线拿地的良好方式。不仅如此，关于土地的价格，由于房企参与了PPP项目，还享有较大的议价权,可谓一举两得、一箭双雕。
业务拓展机遇：目前的房地产市场不太景气，有的房企尚在难关之中。在城市化建设中，大量的基础设施项目会向社会招标。而许多房企原本是建筑商、工程商转身而来，现在再参与基础设施建设，虽然算不上是回归本位，但至少可以说是拓展业务范围，甚至可以移花接木、暗度陈仓地度过目前的房地产市场不景气难关。真是山穷水复疑无路，柳暗花明又一村。
企业升级机遇：一般说来，PPP项目涉及的领域颇多，如教育、文化、交通、生态、市政等，这对供应商的素质要求很高。因此，作为房企，要做好PPP项目，就要在规划、设计、文化、产业、市场、技术、运营、管理等方面有较深的专业造诣。这样，作为房企，仅仅以一个开发商的素质来参与PPP项目，其成功的概率将非常之低，必须苦练内功、提升素质，把自己从项目开发商转变为城市运营商才能获得成功。从这一点上来说，房企参与PPP项目，就是一次企业升级的机遇。
2、房企在PPP模式中的风险
任何事务都有正反两面，对房企来说，参与PPP项目意味着机遇与挑战、成功与风险。从过去的实践经验来看，对于PPP项目的参与者将面临政治风险、法律法规风险、行政管理风险、融资风险、收益风险、在项目设计、建造和施工中的风险、在项目运营和维护过程中的风险、合同条款不恰当的风险、以及不可抗力带来的风险。那么，房企在参与PPP项目应主要注意哪些风险呢？
政治风险：由于政治压力、领导人换届或调离、经济因素或其他原因，政府不再遵守原来与私营企业达到的PPP合同或协议，甚至阻碍项目正常运作。如山西太原太榆公路许西收费站、福建泉州刺桐大桥、重庆机场迎宾大道等PPP项目，都是因为政府不执行合同或协议而收回项目。
法律风险：尽管财政部、发改委大力倡导PPP模式，但在实际操作中，目前仍存在有法不依或无法可依的状况。具体表现在：一是缺乏相关的法律法规，守约方得不到保护，违约方也受不到惩处；二是法律法规的不稳定性，新法律的颁布或原有法律的修订，对原项目的正常运作造成威胁，或使原项目变得不再合法而无法继续建造经营下去。
行政风险
主要指由于项目行政审批过程过于复杂，导致花费的时间过长或成本过高，批准过后，还要对项目的性质和规模进行必要的商业调整，给项目的正常运作带来威胁。
融资风险：指由于金融市场融资不健全，或项目融资结构设置不合理等其他原因，引发融资困难，使私营方无法在规定的时间内以规定方法筹措到足够的项目资金。但PPP协议又规定，私营方若在规定的时间内没有完成项目融资，PPP协议则作废。
收益不足风险：指在项目建设完成投入运营之后，其收益不能覆盖原来的投资或达到预定水平。如果政府进行补贴，这不符合PPP合作双方风险共担的原则；如果政府不补贴，而私营方的投资利益又得不到保障。
同条款风险：指合同的一些具体条款设计不合理，对项目的可持续性运作造成不良影响。如政府和其他投资人新建或改建其他类似的项目，从而与项目造成经营性竞争，使项目的收益大大受损。据悉，重庆一个房企在北碚参与一个PPP项目，口头约定政府以土地作价冲抵工程价款，但在土地招拍挂过程因溢价较高，政府以合同无价格约定为由，迫使房企以高溢价拿地，此房企仅在土地价格上就损失了上亿元资金。
除以上风险外，尚有市场风险、不可抗力风险、技术风险、管理风险等。
（二）房企+“PPP模式”
在PPP模式探索发展过程中，政府鼓励与引导房地产企业积极参与城市基础建设，包括以棚改为主的保障房建设、产业新城建设和一些社会服务类事业等，逐步将PPP的模式与房地产开发运营阶段结合。而房企积极的参与，能够不断发挥自身优势，在提升项目效率的同时,有助于企业降低风险，推动行业健康发展。下面我们从棚改建设、产业新城发展以及社会服务类工程三方面，举例说明PPP模式下房地产企业参与基础建设。
1、参与以棚改为主的保障房建设是房企运用PPP模式的主要途径；棚改、保障房的PPP融资模式将成为政府重点扶持方向。以棚户区改造为主的保障性安居工程建设一直是国家民生保障的重点。棚户区改造面临拆迁难度大、配套资金缺口大、区域经济发展过程中土地一级开发融资难等问题。如何在棚改项目中有效的利用PPP模式，需要政府及时转变思路。这其中，湖南津市以“整体开发运营、项目捆绑建设”的模式，率先给棚改与PPP的结合作出成功示范。津市政府将拆迁安置和配套设施建设捆绑为整体，引进第三方拍卖公司公开招商，要求投资人在支付政府资金用于土地拆迁，并同时出资为政府完成项目包中配套设施建设部分。土地在收储完成具备使用权出让条件后公开出让，其收入返还投资人。政府既解决了土地收储的资金缺口，同时也完成了片区的基础配套建设，有效提高片区土地的价值。
津市棚改的成功，最大的亮点在于两次的公开竞争。第一次公开招商的竞争会将投资人的收益控制在合理的范围内，避免暴利产生，多家竞争超出成本部分将直接成为政府收益。第二次公开出让则再一次引进竞争，有利于实现价值最大化。另外，项目投资人须参与第二次土地使用权的出让，并以不低于第一次成交价的价格承担兜底责任，使政府无负债风险。
同时津市棚改项目还创新地采用捆绑模式，通过整合民生保障项目资源，将棚户区改造、廉租房、公租房、危房改造等项目捆绑建设，并且通过向上争取和对外引资，保障了棚改的顺利实施。整体来看，津市棚改PPP的“整体开发运营、项目捆绑建设”，顺利地解决了前期棚户区改造资金缺口和建设效率等一系列问题，也给未来保障房的融资方式作表率。
棚改、旧城改造等保障性安居工程建设中运用PPP模式，将为房企带来更多获利空间。对开发商而言，通过PPP模式参与棚改、旧城改造等项目投资，其主要收益来源于土地整备后的出让收益以及未来除配建安置房外的商品房和配套商业运营收益。通过棚改、旧城改造等方式，将提升地块区位价值，也使得开发商在后期收益上带来更多的获利空间。同时在重点城市核心区土地出让日益趋紧的背景下，未来城市稀缺地块主要通过棚改、旧城改造等释放，棚改、旧改项目也将成为房企进入城市中心区域的良好契机。
2、PPP模式推动企业参与产业新城建设，进一步推进新型城镇化发展；新型城镇化进一步带动PPP模式参与产业新城建设。新型城镇化的健康发展，能够有效缩小城乡间差距，激发区域经济发展潜质。而新型城镇化发展过程需要房企参与，PPP融资模式的优越性由此突出。房企参与PPP模式的应用范围将不仅局限于棚改等保障性安居工程，也能够在产业地产方面发挥一定优势，推动产业升级改造和新型城镇化发展。
以河北省固安县工业园区为例，2002年固安县政府采取“政府主导、企业运作、合作共赢”的市场化运作方式，与华夏幸福公司签订了排他性特许经营协议，并设立三浦威特园区建设发展有限公司（SPV）作为双方合作的项目公司负责固安工业园区的整体投资、建设、运营等运作。在固安工业园PPP合作的模式中，双方合作的收益回报模式是使用者付费和政府付费相结合，在具体实施的过程中，若运营良好财政收入增加，那么固安县政府给予企业回报，包括对华夏幸福公司的基础设施和土地开发投资110%的补偿和对外包服务按比例支付相应费用，这两项费用不得高于园区财政收入增量的企业分享部分。若财政收入不增加，则企业无利润回报，不形成政府债务。
3、PPP模式破解产业园区融资问题，为房企参与产城融合、推进新型城镇化发展搭建良好平台；从固安工业园区的PPP模式来看，较成功地解决了园区建设中的难题。首先，固安工业园区采取了整体开发模式，实现公益性与经营性项目的统筹平衡，既防止纯公益项目不被社会资本问津，也克服了盈利项目被社会资本过度追逐的弊端。其次，固安县政府与华夏幸福基业构建的平等、契约、诚信、共赢的机制，保证了园区建设的良性运转。加之固安县政府在推进新型城镇化的同时，统筹城乡结合，实现产城融合发展。发改委认为在PPP模式下，通过政企双方的合作，坚持共同发展目标，“以市场化运作机制破解园区建设资金筹措难题，以专业化招商破解区域经济发展难题，以构建全链条创新生态体系破解开发区转型升级难题，使兼备产业基地和城市功能的工业园区成为新兴城镇化的重要载体和平台”，这将成为未来房产企业进入产业新城建设中融资、运营的有效途径。
4、PPP模式推动政府企业合作，加快社会服务事业类工程进展；社会服务事业类项目PPP模式下，房企将成为重要角色。社会服务事业类项目范围广泛，包括医院、养老中心、国内国际展会及配套、体育中心等。这些项目服务通常具有公共品属性，包括其配套在内项目整体或可以有一定的稳定收入，但项目建设和维护需要有大量投入。在当前地方债风险不减、地方债务融资平台叫停的背景下，采用PPP模式、通过企业建设或经营成为部分财政投入有困难的政府建设及维护公共服务项目的重要举措。而对于可以接受相对不太高但有长期性收益的企业不失为一个好选择。
以深圳大运中心项目为例，PPP模式倡导政府、企业双赢。深圳大运中心是深圳举办2011年第26届世界大学生夏季运动会的主场馆区，大运会成功举办之后，大运中心每年高达6000万元的维护成本成为深圳市政府的沉重负担。深圳市政府采用PPP模式解决大运中心维护运营问题。龙岗区政府与佳兆业集团签订修建-运营-移交（ROT）协议，将大运中心交给佳兆业以总运营商的身份进行运营管理，并约定40年期限，到期后再由佳兆业将全部设施移交给政府部门。而佳兆业依托于大运中心这一平台，借体育产业优势串联会展、商业等其它领域，以点带面，联动中心场馆-周边商业-新城片区，同时通过商业运作承接场馆运营，进而带动大运新城开发建设，化解了场馆维护高成本导致的持续亏损问题。
房企或可通过PPP模式，在相关商业开发和新片区中心地区建设中获利。政府对于当地已建成或未建的社会服务事业类项目，如养老中心、体育场馆、会议中心的建设和运营，较适合通过PPP模式引入相关房地产企业合作。而房地产企业在建设、运营过程中，可以通过项目周边商业配套开发利用获得收益。同时，类似体育中心、会展中心等项目在开发完成后，很容易成为新的片区中心地区或周边建设新城，房地产企业也可以在运营项目的同时，挖掘周边地块价值，开发配套房地产项目。
另外，部分社会服务事业类项目所在产业未来发展空间较大，房企可通过PPP模式参与项目运营，从而介入相关产业及配套地产发展。养老、体育等产业未来具有蓬勃的发展空间，而通过PPP模式参与相关项目建设、运营、开发或将是房企介入养老、体育等领域产业地产的重要途径。2022年冬奥会花落北京、张家口，在赛事财政预算中，包括竞赛场馆和非竞赛场馆在内的场馆建设预算，约为15.1亿美元，其中65%将来自社会投资。从北京冬奥申委财务及市场开发部副部长周星表态来看，未来冬奥会三个奥运村将全由社会投资，而在赛事结束后，北京和张家口崇礼的奥运村将作为商品房出售，延庆的奥运村则将成为度假村酒店。这或将是PPP模式在体育项目上的又一展现，值得企业重点关注与跟进。
（三）PPP模式在城市住房保障体系中的具体运行
对于城市住房保障体系的建设来说，将补给和运行分开运作是一种比较好的方式，具体一点说，就是在补贴的方式上采用“补人头”的方法，将所筹集起来的资金集中起来，将其中大部分的资金都直接用于补贴中低收入群体用于解决住房的问题。引入PPP模式到城市住房保障体系的运行中，是十分明智的决定，特别是对于在廉租房和经济适用住房的运行。其中的流程大概可以分为：住房保障房源收购、住房保障工程的建设、住房保障体系的营运以及住房保障体系的管理和退出。
1、住房保障房源的收购
我国目前在已有的城市住房保障制度中存在的问题就是，房源都是由政府负责供给的，但是各个地方政府财力却存在差异，而且在资金投入上也存在不同程度的差别，从而就导致了政府手中实际控制的房源是比较少的，并不能满足住房保障的需求。另外，我国的收入结构是呈现的金字塔结构，不是发达国家的“橄榄球”结构，所以中低收入人群体在我国的总人口的比例是比较大的，需要通过住房保障体系解决的人口的数量比较大。
在PPP模式引入到城市住房保障体系之后，就需要设置特殊目的公司（SPV），在SPV的工作安排当中，就可以弥补现有的缺陷，就可以向居民收购住房。但是PPP模式在住房保障房源的收购当中存在一定的障碍，主要的原因是来自于我国当前居民居住的住房普遍是追求大户型的，比如三口之家的房屋动辄要120平方米或是140平方米，这种房型的设计就没办法和城市住房保障的房源需求进行对接。其次，在房屋的内部设计也是没有办法满足租住的需求的。比如在英国，当孩子长大以后，从原屋当中搬出，然后就可以进行出租，闲置的房屋在结构的设计上是比较合理的，带有独立的卫生间，可以满足承租人的基本的使用需求。
所以，如果想要解决这些问题，就需要明确住房是要满足实际的需求，并不是“欲望”。而且在房屋的设计上，要追求合理化、节能化，要考虑到长期的使用性。
2、住房保障工程的建设
在住房保障工程的建设中，PPP模式的运作包括前期准备、项目论证、设计和协议、项目建设、交互使用以及维护等环节。首先要做的就是前期准备工作，其内容就是对国家政策、法律法规、发展规划以及土地利用规划等资料进行仔细了解，在政策环节上确定在住房保障工程建设中引入PPP模式的可能性。然后就是进行项目论证，通过需求分析以及市场调研，来对PPP模式的可行性进行研究以及私人投资者的机会研究，还有进行SWOT分析和成本效益分析。在可行性研究通过之后，公共部门就和私人投资者签订合约，然后进行出资结构的设计、风险识别与分配、经济效益以及社会效益评价等工作。之后的项目建设、交付使用和维护等工作就是和一般的工程建设内容类似。
3、住房保障体系的营运
首先，要建立起城市住房保障体系信息系统，通过它及时公布和调整住房保障房源的信息，使得有需要解决住房的居民在短时间内可以找到自己合适的房子。然后就是需要建立信用账户系统，从而来支撑城市住房保障体系的运作。
我国目前常用的做法是，将居民的收入状况向居民委员会进行申报，接着由居民居民委员会层层上报。这样的做法存在着很多的弊病：现在社会的流动性急剧增加，居民的工作流动性也在增大，这就使得居民委员会实际上没有办法可以准确地判断居民的真实的收入。其次居民委员会也是认为操作的，这种模糊性的操作，是没有办法确保其真实性以及公平性的。因此，建立居民的个人信息账户信息是很有必要的，并且给与居民独一无二的密码，这个密码会跟随居民这一生，从而能够对居民的个人信用状况进行真实的反映。
4、住房保障体系的管理和退出
住房保障体系的管理主要指的就是，当中低收入的居民进入到城市住房保障体系之后，要做好房屋的管理工作，建立起有效的保障住房的维护制度。至于住房保障体系的退出，就是指当居民的收入达到一定的水平之后，要求其退出住房保障体系。但是这其中会出现居民不愿意搬出原来所居住的房子。导致这个问题发生的原因主要在两个方面。首先是现在个人信用账户体系还没有建立起来，所以没有办法了解到居民真实的收入水平，因此就没有办法对此实施监管。然后就是居民在进入和退出城市住房保障体系的问题上，缺乏很好的激励约束机制，对于超出政策规定的中低收入水平群体范围的居民，还继续占用住房保障的资源的行为没有给出相应的惩罚。想要解决这个问题，就需要尽快将个人信用账户体系建立起来，并且需要建立相应的规章制度。
PPP无疑是三季度资本市场上的亮点。一方面，从时间进度来看，大部分项目从2015年上半年开始立项，经过近一年的准备之后，大都已进入落地阶段。另一方面，从5月底的32号文开始，PPP的顶层设计和政策推进明显加快，整个PPP的监管、法律和政策体系越来越清晰，可以预见的是，未来一年仍然是PPP政策频发的蜜月期，本文将系统梳理一下目前正在推进或者即将推出的政策催化剂，这也代表了未来PPP发展的方向。
（一）监管体制：部委分工落定，权、责、利界限渐清晰
部委职能界限划分不清晰一直是PPP推广过程中的一大障碍，财政部和发改委在PPP推进中存在很大的权责重叠。
双方在推广PPP的思路上存在明显区别：财政部注重“稳”，发改委注重“推”。财政部的第一职责是管理国家财政资金，出发点是严控PPP项目的质量，避免地方政府包装假的PPP项目，进而作为化解地方债务问题的工具。而发改委的第一职责是宏观经济管理，当前形势下的第一要务是“稳增长”，因此发改委较为关注PPP项目的数量和规模，在基础设施和公用事业领域大规模推广运用PPP。
两个部委自然产生了两套法令的问题。发改委和财政部两部门在PPP的立法、指导意见、项目、推介等方面各自发力，各自推出PPP相关条例。例如，2014年12月4日，财政部发布了《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》和《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，公布了财政部第一批30个PPP示范项目，并从项目识别、准备、采购、执行、移交等方面规范了操作流程。同一天，发改委颁布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，从项目适用范围、部门联审机制、合作伙伴选择、规范价格管理、开展绩效评价、做好示范推进等方面，对开展PPP提出具体要求。
部委之间职能界限划分不清晰，难免会出现部门设置重复、立法资源浪费等问题。但这一问题已迎来转机。2016年5月，财政部和发改委两部门首次联合发布《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（简称“32号文”），其中第二条提到进一步加强协调配合，要求各地要进一步加强部门间的协调配合，形成政策合力，积极推动政府和社会资本合作顺利实施。对于涉及多部门职能的政策，要联合发文；对于仅涉及本部门的政策，出台前要充分征求其他部门意见，确保政令统一、政策协同、组织高效、精准发力。至此，财政部、发改委两个主管机构统一战线，共同推广PPP。
2016年7月7日，国务院常务会议对两部门职责进行了明确分工。2016年7月23日，财政部副部长、财政部PPP工作领导小组组长史耀斌公开表示财政部将在公共服务领域推进PPP工作。2016年8月30日，发改委公布《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》，负责PPP模式在能源、交通运输、环境保护、水利、林业、农业和市政工程等七大传统基础设施领域的推广。两部门分工逐渐明晰，财政部牵头公共服务领域，发改委侧重基础设施领域。
（二）顶层设计：PPP立法步入轨道，两法合一
为推广PPP模式，各部委相继发力，相关政策密集出台，政策体系逐步完善，为PPP的操作实施提供了相应的指导。目前，上位法体系未建立、下位法存在重复。
财政部和发改委分开主导相关法案的制定，2016年1月，财政部已率先完成《中国政府和社会资本合作法（征求意见稿）》）的意见征集，但正式版本尚未公布。2016年5月，由发改委主导的《中国基础设施和公用事业特许经营立法草案》已经完成，发改委法规司在会同有关部门研究完善立法草案后，上报国务院。但是从已经公布的版本可以看出，这两部法案之间的存在一定争议：PPP与特许经营的界限不清晰，财政部倾向政府采购法和预算法、发改委偏爱招标投标法等。产生了相关争议，如两标能否合一等。
2016年7月7日，在国务院统一协调下，这一问题得以解决，由财政部主导的PPP立法和发改委坚持的特许经营法工作，全部交由国务院法制办统筹主导，财政部和发改委作为参与方支持配合。两法合一，PPP上位法有望加速出台。
随着上位法的协调统一，下位法也逐步健全完善。财政部将会同有关部门，在土地、价格、融资等方面，量身打造适应PPP需要的配套政策，为PPP模式的推进创造有利的条件。
（三）鼓励民资：民间投资下滑严重，PPP有望成为突破口
随着经济体制改革的推进，我国的民间投资快速增长，增速保持10%以上，在固定投资中的占比也随之提高，从2014年的30.6%大幅提高至2015年的64.2%，但是今年在经济下行的压力下，我国民间投资增长出现了断崖式下跌，2016年1-7月，民间投资仅增长2.1%，增速较上年同期大幅下降9.2个百分点，民间投资在固定资产投资中占比为61.4%，较上年同期下降3.6个百分点，民间投资出现增速和占比“双降”。
在此经济背景下，促进社会投资尤其是民间投资持续健康发展便显得尤为重要。PPP模式已成为提高民间投资的新抓手，原因有三：
1、国家政策支持，民间资本投资限制和准入门槛逐步降低
2016年5月以来，李克强总理已经多次在国务院常务会议上强调 “要破除民间投资的隐性壁垒，进一步放宽市场准入”。2016年7月4日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于进一步做好民间投资有关工作的通知》(国办发明电[2016]12号)，部署民间投资有关工作，指出“要进一步调动民间投资积极性，激发民间投资潜力和创新活力”，并通过简政放权、营造公平竞争市场环境、降低企业负担等7个方面激发民间资本活力。2016年9月5日，国务院常务会议提出进一步放开基础设施领域投资限制，在教育、医疗、养老等民生领域对民办与公办机构在市场准入、职称评聘、社保定点等方面同等对待。
2、地方优惠政策到位，保障民间资本的合法权益
为吸引民间资本参与，各省相继出台优惠政策，多措并举，保障民间资本的合法权益，如四川省出台《四川省政府与社会资本合作项目推进办法》，构建PPP项目全生命周期管理制度体系和项目推进长效机制，配套一系列促进措施，包括制定PPP综合补助资金管理办法，对全省示范项目给予融资成本补助和市县政府定向财力补助，建立PPP投资引导基金，多种方式引导社会资本参与PPP项目投资运营，为民间资本提供契机，消除疑虑。
3、融资成本下降，民间资本参与PPP项目有利可图
在传统制造业和房地产等行业不景气的背景下，民间资本缺乏理想的投资标的，虽然PPP项目总体收益不高，但由于长期利率下行，融资成本降低，民间资本参与时仍有利可图。加之PPP项目规模巨大，根据全国PPP综合信息平台最新数据显示，已入库项目10170个，总投资额12万亿元，且行业分布广，除了常见的市政工程、交通运输、片区开发和生态环保外，还涉及教育、医疗、养老等行业，其中不乏优质项目，PPP模式为民间资本提供了许多可供选择的投资机会。
（四）配套改革：基础设施领域进一步放开，PPP开辟服务业蓝海
PPP是一种合作模式的变革，更是一种机制体制的创新。作为市场化供给管理方式，PPP模式可突破市场垄断，放开市场准入，让社会资本公平参与市场竞争，成为基础设施和公共服务供给的主力。发挥市场在资源配置中的决定性作用，改变原来政府投资效率不高、方向不准的弊端，引导社会资本找准投资方向，借助其专业技术和管理机制优势，提高资金运用效率。然而，现实中社会资本参与PPP过程中存在着许多障碍，亟待体制机制创新和配套改革。
为了鼓励社会资本参与，基础设施和公共服务领域正逐渐放开，配套改革同步推进，2016年7月4日，国务院发布《国务院办公厅关于进一步做好民间投资有关工作的通知》，指出“各省（区、市）人民政府、各有关部门要对照国家政策要求，坚持一视同仁，抓紧建立市场准入负面清单制度，进一步放开民用机场、基础电信运营、油气勘探开发等领域准入，在基础设施和公用事业等重点领域去除各类显性或隐性门槛，在医疗、养老、教育等民生领域出台有效举措，促进公平竞争”，让社会资本项目选择将更有空间和余地。
以医疗行业为例，2014年11月，国务院颁布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，鼓励公立医院资源丰富地区符合条件的医疗事业单位改制，为社会资本进入创造条件，鼓励社会资本参与公立医院改革。
2015年3月，国务院印发《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015-2020年）》，首次明确提出，在县级医院的层面上，原则上只设立1个县办综合性医院和1个中医类医院，鼓励公立医院与社会力量以合资合作的方式共同举办新的非营利性医疗机构。
2016年3月，国务院批转发改委发布的《关于2016年深化经济体制改革重点工作的意见》就公共服务领域的医疗服务的定价问题提出了市场化的解决方案：积极稳妥推进医疗服务价格改革，逐步建立分类管理、动态调整、多方参与的价格形成机制——市场化的定价模式将更有助于社会资本以服务品质优化和品牌效应获得超额收益，提升社会资本的参与热情。
（五）信用体系：财政管理即将出台，信用体系逐步构建
在地方财政压力大增、融资渠道萎缩的背景下，很多地方政府将PPP模式视作一种新的融资工具，大力推广PPP模式的目的在于替代原有的地方融资平台，并试图将债务杠杆强加给社会资本。“收益共享、风险共担”理念并未得到正确的阐释，许多地方政府存在信用透支问题，导致社会资本参与PPP有“三怕”顾虑（怕陷阱、怕违约、怕反复），部分地方政府信用缺失成为掣肘社会资本参与PPP项目的重要因素。
鉴于此，为构建完善的信用体系，大力培养政府契约精神和法治精神，财政部制定《政府和社会资本合作项目财政管理办法》，以规范PPP项目实施过程的财政资金管理。并于2016年7月对外公布征求意见稿，对PPP的投资、国有土地、国有资产与资源、PPP纳入预算支出、以及对地方政府监督都做了详细的规定。要求上级财政部门应当督促下级财政部门严格履行PPP合同；没有及时足额向社会资本支付政府付费或者提供补贴的，按照合同约定依法办理；经法院判决后仍不执行的，由上级财政直接从相关资金中代扣，并支付至项目公司或社会资本。表明以后PPP支出将纳入预算，对不履约的地方政府进行强制扣款，以此规范PPP项目财政管理行为，政府信用体系逐步建立，切实保障PPP项目合同政府履约能力。
（六）标杆项目：财政部第三批示范项目公布在即，发改委再现推介项目
我国的PPP项目由财政部和发改委共同牵头主导，财政部力推的示范项目和发改委主导的推介项目并存，同时发力。
1 、财政部发起PPP示范项目
在PPP模式推广初期，各方认识不足，为规范推广PPP模式，财政部发起PPP示范项目，保障项目质量，以期形成可复制、可推广的实施范例，发挥引导示范效应，为后续PPP项目操作实施提供指导和参考。
2014年11月，财政部公布首批PPP示范项目30个，总投资规模1800亿元，多为存量项目，包括市政工程、生态建设和环境保护、水利建设、养老、能源、政府基础设施六个领域，并实行“能进能出”原则，后有4个因不符合而被移除。2015年9月，第二批示范项目公布，在体量上扩张明显，增至206个，投资额为6589亿元，涉及领域也随之扩大，增加至市政工程、交通运输、医疗卫生、教育、生态建设和环境保护、水利建设、文化、能源、养老、片区开发、社会保障、科技、体育、保障性安居工程、旅游、其他16个行业，虽集中于基础设施建设领域，但医疗、教育、文化、养老等多个行业均有涉及，公共服务领域受到关注。截止2016年6月末，财政部示范项目共232个，总投资额8025.4亿元，
其中第一批示范项目中，执行阶段19个，落地率达76%；第二批示范项目中，执行阶段86个，落地率达45%，总共105个示范项目进入执行阶段，投资额为3，078亿元，落地率为48.4%，而入库项目总体落地率为23.8%，表明示范项目的落地率是入库项目落地率的2倍有余，示范效应凸显。
所以对于20部委联合评审的第三批示范项目，市场期望较高。第三批示范项目评审工作已于近期结束，结果即将公布。自项目启动申报以来，共有1070个项目申请，投资额高达2.2万亿，预计约500个项目最终入选，较前两批规模倍增，竞争激烈，项目质量势必提高，标杆示范效应明显。
2、 发改委建立PPP项目库
发改委作为PPP模式的一大主导方，在其门户网站上建立了首个国家部委层面PPP项目库，先后推出两批推介PPP项目，第一批1043个项目，总投资1.97万亿元，第二批公开推介1488个项目，总投资2.26万亿元。截至2016年7月底，发改委推介PPP项目中，已有619个项目签约，总投资10019.1亿元。近日，发改委向社会公开推介传统基础设施PPP项目1233个，总投资约2.14万亿元，涉及能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业和重大市政工程等七个领域，对市场影响力较大。
（七）保险资金：保险资金加速进场，长期资金对接PPP项目
保险资金与PPP项目匹配度高：一是期限匹配，险资投资期限可长达10-30年，具有其他资金无法比拟的优势，不存在期限错配风险；二是风险匹配，险资风险偏好较低，PPP项目有政府参与，纳入财政预算，有政府信用保障，在经济下行的大环境下，PPP项目相对更为安全。三是收益匹配，险资投资时首先关注资金的安全性，投资回报要求相对适中、稳健，与PPP项目现金流稳定、回报率合理的诉求一致。
之前由于PPP模式尚处于起步阶段，加之保险资金的投资限制，PPP项目中保险资金并不多见。近两年相关政策逐渐宽松，2015年9月，中国保监会联合发改委共同印发了《关于保险业支持重大工程建设有关事项指导意见》，要求保险资金发挥长期稳定、规模量大的优势，通过投资债券、设立基金等参与国家重大工程建设，拓宽投资空间，创新投资方式，同时发挥保险业对风险的控制能力，为重大工程建设提供专业化风险管理建议，并研究建立巨灾保险基金、发展再保险制度等，加大重大工程建设的保障力度，为保险资金参与重大工程建设提供政策支持。2016年7月，保监会修订发布《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》，拓宽投资空间，在防范风险的前提下，放宽保险资金可投资基础设施项目的行业范围，增加PPP模式等可行投资模式。上述政策的出台为保险资金进入PPP项目提供了支撑。
在政策制度的支撑下，保险资金加速对接PPP项目，2016年9月2日，呼和浩特市轨道交通1号线一期工程PPP项目正式签约，中国太平保险集团旗下的深圳市太平投资有限公司直接投资，险资入股轨道交通PPP项目第一单成功落地，这是继2016年8月1日正式实施的《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》后，险资首个正式签约项目，成为保险资金参与PPP项目的范例。
（八）PPP基金：中国政企合作基金成立，助力项目落地
融资难、融资贵、融资渠道不通畅是横在PPP项目面前的“三大难题”，为破解项目融资难题，政府纷纷发起设立PPP引导基金，意图通过引导基金撬动社会资本，扩大财政资金的杠杆效应，促进我国的PPP引导基金高速增长，公开披露的PPP引导基金注册资金总规模已经超过7000亿元，预计将撬动起万亿规模的投资规模。
PPP引导基金中，中央级1800亿的中国PPP融资支持基金发挥重大效应，2015年5月，国务院办公厅转发财政部、发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》提出“中央财政出资设立支持基金”。2016年3月，中国政企合作投资基金股份有限公司成立，包括法人股东9家：中国中信集团有限公司、光大保德信资产管理有限公司、建信（北京）投资基金管理有限责任公司、中国人寿保险（集团）公司、中银资产管理有限公司、农银汇理（上海）资产管理有限公司、交银国际信托有限公司、建信资本管理有限责任公司，工银瑞信投资管理有限公司。非自然投资人2家：全国社会保障基金理事会、中华人民共和国财政部。标志着中国政企合作基金正式投入运行，2016年7月，中国政企合作投资基金有限公司首单落地内蒙古轨道交通项目，投资规模为24亿，主要为股权投资。
中国政企合作投资基金管理有限责任公司已先后与10个省（自治区、计划单列市）的政府部门和社会资本方洽谈136个重点项目，总投资规模达14741亿元。其中20个项目具有初步投资意向，项目总投资规模2170亿元。基金投资占比约5%-8%，最高占比不超过10%，公司预计将会参与2万亿元以上的PPP项目，提高优质PPP项目融资的可获得性。
（九）资产证券化：PPP资产证券化试水，模式创新期待突破
研究发现，我国目前PPP项目的融资大多依赖银行信贷，基金、信托、保险等其他金融工具的运用并不多见。同时在银行不良贷款余额、不良贷款率大幅上升的背景下，银行对PPP项目的审核标准、担保要求和放贷流程与传统放贷无异，较为严格。考虑到PPP项目的权属不清、增信不足等问题，银行在参与时较为审慎，难以满足PPP项目的融资需求，亟待创新。
随着资产证券化产品上市从审核制改为注册制，加上可实现“非标转标”，在“资产配置荒”的背景下迅速兴起，为PPP项目资金融通提供了新渠道。同时，2016年5月，证监会发布《资产证券化监管问答（一）》，PPP项目资产证券化的要求得以明确：原则上需为纳入财政部PPP示范项目名单、发改委PPP推介项目库或全国PPP信息综合平台的入库项目。要求PPP项目现金流来源有明确依据，并且涉及的政府支出或补贴应纳入年度预算、中期财政规划。
未来PPP项目资产证券化空间巨大，大致有以下两个方向:1.对于能产生稳定现金流的PPP项目，可先行先试，通过对PPP项目进行证券化为项目融资，破解项目融资难题；2.将PPP项目投资产生的收益或稳定的现金流，借助资产证券化，转化为可上市交易的标准化产品，增强资本的流动性，便于交易流通和退出。
通过资产证券化，PPP项目的融资难题得以破解，交易退出机制更为完善，既保障了社会资本投资的收益水平，提高了投资的安全性，又增强了资本的流动性，提供了良好的退出思路，对社会资本的吸引力大幅提高，因此，资产证券化可成为推动PPP模式发展的重要引擎。
（十）退出机制：探索PPP项目交易机制，退出难题有望突破
当前，现有的PPP政策体系相对重准入保障、轻退出安排，对社会资本方退出机制的安排，偏重于非正常情形下的临时接管，对正常情形下社会资本方的退出方面，规范和细化较少，PPP退出机制不够完善成为制约社会资本参与的重要因素。
基于此，在中国第二届PPP融资论坛上，上海联合交易所总裁钱璡发表《创新驱动，打造交易平台，共同完善PPP生态圈》的主题演讲，提出上海联合产权交易所计划在原有经验的基础上，立足上海，面向全国及国际，在财政部PPP中心的指导下，搭建PPP项目交易流转平台。借此平台为PPP项目落地实施一站式服务，包括交易信息公布、寻找社会资本、融资配套服务以及社会资本流转等，配合政府相关部门的管理职能，在政府和市场之间形成纽带与对接。同时联合融资租赁、供应链金融、跨境并购等，以期产生协同效应，促进PPP交易市场的活跃度，为社会资本流转和退出提供合规而高效的渠道。
PPP项目交易流转平台的建立，为社会资本提供了进入、交易流转和退出的通道，可保持社会资本参与PPP项目的动力和活力，有利于PPP项目全生命周期的充实和完善，对PPP模式的健康发展具有重要的战略意义。
四、总结
PPP模式是化解地方债务风险的重要抓手，也是未来地方政府融资方式转型的重要方向。国家一方面叫停以地方债务融资为主的基建融资模式，一方面推广更为开放的PPP模式来引入社会资本减轻地方政府债务风险压力，并同时提高在基建等领域的投资效率。随着当前新型城镇化建设加快，通过PPP模式引导和鼓励社会资本参与城市基建投资和运营，成为创新融资模式、推动地方基础建设加快、推进新型城镇化步伐的重要环节。在PPP运行过程中进一步创新融资工具，除传统的商业贷款以及国家开发贷款外，企业发行相关债券、中期票据等中长期公募债券，发行定向融资工具等非公开发行债券，资产证券化，引入养老基金及保险基金等追求长期稳定收益的资金等都将成为PPP模式融资的可行手段。
对于房地产企业而言，以棚户区改造、旧城改造为主的保障性安居工程、以产业新城为推动力的新型城镇化建设以及以体育场馆、会议中心为代表的社会服务工程等成为房地产企业参与投资的主要切入点。我们认为对于这几类项目而言，企业或将有以下利润点：
（1）针对旧城改造、棚改等保障性安居工程，房地产企业较愿意进入未来升值潜力较大的地块，特别是重点城市中心区位地块，改建后的商品房及其配套设施将产生较大的利润，成为参与企业稳定的收益来源。未来这也将成为企业进入一线城市等核心区项目稀缺的城市的重要途径。
（2）对于以新型城镇化建设为导向的产业新城建设，企业可以通过整体持有运营或部分出售来获取利润。而对于目前新型城镇化热点区域特别是重点城市群内部或大城市周边的中小城镇而言，企业通过PPP模式扎根，扩展当地产业地产及相关配套房地产，也是较稳定的利润点。
（3）对于公益性项目，本身运营收益难以支撑维护成本或无运营收益，但其所在区位价值较高，房企可考虑在介入的同时可以与政府先行协议，以获得周边地块建设配套设施，通过运营或出售掘取区位价值。同时，体育、养老、环保等公益性项目也将成为企业进入相关产业、拓展产业地产的介入契合点。
（4）同时以上这三类项目，大部分或将成为城市规划、新城建设的中心或重点，企业在建设运营过程中也可以充分挖掘周边地块的潜力，在未来新城建设中先行获利。
（5）政府也将在PPP过程中给予企业政策方面优惠。除税收等方面优惠外，在其它区域给予企业地块开发资格或将成为政府鼓励企业参与部分利润较少或区位价值不高的项目的重要手段。对于房地产企业而言，尽管PPP项目或所获不高，但补偿项目也将带来收益。
另外，部分城市PPP项目选择参与对象或优先考虑本地开发商，将成为当地实力相对较强企业的稳定收益。而大型房企或可更多关注重点城市核心区及城市周边城镇的PPP项目。
PPP项目对房企来说，是一朵带刺的玫瑰，表面的艳丽掩盖盖密密麻麻的针刺。前车之鉴，后车之辙；前事不忘，后事之师。否则，不但没有采摘到花朵，反而落得一身伤痕累累。工欲善其事，必先利其器。在PPP项目的诱惑与机遇面前，房企应权衡利弊，谨而慎之。
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