朱雯 滕秀秀
（上海信衡房地产估价有限公司）
内容摘要：国家及各级政府租赁政策频出，然而缺失对租赁管制制度本身的高度关注。本文借鉴国外经验，基于基本居住权和公民平权理念，分析了现有租赁管制制度存在问题，提出完善租赁管制制度的建议。
关键词：租赁管制制度;问题；建议
2016年国务院办公厅颁布《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，首次提出实行购租并举，大力发展租赁市场的政策导向[[1]]。2017年5月19日住房和城乡建设部发布了《住房租赁和销售管理条例（征求意见稿）》（以下简称《征收意见稿》）。7月17日，广州市政府办公厅又印发了《广州市加快发展住房租赁市场工作方案》，率先明确提出保障租购同权。7月20日，住建部等9部门联合印发《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，并选取了广州、深圳、南京等12个城市作为首批试点。随后，长租公寓、全租赁宅地出让、租购同权等一系列城市租赁政策竞相频出。透过现象，可以发现租赁政策的核心目标只有一个：就是鼓励公民从购房市场转向租赁市场，实现租售并举。然而实际上，我国租赁市场并不是不发育，而是缺失严格的管制制度，导致我国住宅租赁市场普遍存在租期无保障、随意涨价、随意退租、租赁房屋设施环境差、租赁关系稳定性差、租户享受不到同等公共服务权益等问题，承租者明显处于弱势地位。可见，我国住宅租赁管制制度存在极大优化空间。
本文借鉴国外经验，基于基本居住权和公民平权理念，分析了我国现有租赁管制存在问题， 提出完善租赁管制制度的建议。
一、我国租金管制制度存在问题
（一）上位法缺少针对住房租赁管制专门条款
我国改革开放后，住宅租赁的法律法规虽然不多，但也在不断修订完善，并形成了多层次体系：国家层面的1994年第72号令《城市房地产管理法》、1999年《合同法》，建设部2010年颁布的第6号令《商品房租赁管理办法》，以及各省、自治区、直辖市的地方性法规，如《广东省城镇房屋租赁条例》（2010）、《上海市居住房屋租赁管理办法》（2014）等。新形势下，住建部于2017年接连发布了《住房租赁和销售管理条例（征求意见稿）》、《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，广州、南京等试点城市也纷纷制定了住房租赁试点工作方案。上述法律法规分别在租赁合同制度、租赁期限、租赁房屋标准、承租人公共权益、租金水平等方面给予了一定规定。
但是，我国《合同法》仅在第十三章中针对租赁合同做出一般性规定，没有针对住宅租赁的特别规定。《城市房地产管理法》也仅在第四章第四节简单规定“住宅用房的租赁，应当执行国家和房屋所在城市人民政府规定的租赁政策”。可以看出，我国国家上位法中缺乏针对住宅租赁的专门条款。
（二）房屋租赁期限稳定性差
关于出租期限，各国都用保护性规定。在德国，法律严格限制订立定期住房租赁合同，并对此作了明确规定；明确鼓励不定期房屋租赁，同时严格规定出租人不得随意终止合同，除非法律规定的正当利益。在美国，联邦和各州立法及判例也都对房东的驱逐权作了一定的限制[[2]]。
我国现有法律法规条款缺少对租赁出租期限的实质性保护条款。相关调查表明，90%以上住房租赁期限少于一年[[3]]，承租人随时面临搬迁，房屋租赁稳定性差。最新《征求意见稿》虽加强了对租赁期限限制，但实际上并没有充分考虑承租人居住需求的不确定性并给予充分保护，反而新添“政府对三年期租赁合同给予政策支持”的条款，明显本末倒置。
（三）出租住宅质量缺乏细化标准
德国对出租房屋可居性有严格规定，并有相应配套的安全与健康评估体系，保证了私人租赁住房的供给质量[[4]]。美国1949年《国家可负担住房法》就规定“使每个美国家庭享有舒适的住宅和适宜的居住环境”。目前美国已有超过40个州通过立法或判例确定了不同程度的可居性担保。例如“美国的城市租户，他们寻找的是所谓的一整套的商品与服务—不只包括墙和屋顶，还包括充足的暖气、照明，良好的通风，耐用的管道设施，安全的窗户和门，适当的卫生设施及适当的维护”[[5]]。美国政府对用于出租的住房进行了严格的标准划定，不符合法定居住标准的住房禁止进入住房租赁市场。有些州，如果房东出租不符合标准的住宅，甚至要承担刑事责任。
我国现行法律法规规定简单，没有明确保障租赁住宅的供给质量。最新《征求意见稿》同样没有突破，第九条简单规定：“出租人出租住房，应当符合单间租住人数和人均租住面积的标准。厨房、卫生间、阳台和地下储藏室等非居住空间，不得出租用于居住”。
（四）住宅租金无保护性细则
住宅租金的数额，理论上属于“私法自治”，由租赁双方当事人自由谈判、协商。但为了控制租金偏离正常市场水平，约束出租人随意上涨租金行为，政府应该进行保护型干预。美国的租金管制法规主要从规定出租房屋的基础租金、最高租金及对租金进行一般性年度调整和特别事由调整三个方面实施[24]。德国则实行严格的房租指导价制度，并通过应该规范基础租金和租金上涨进行管控：①租金水平不能超过已有同等质量和位置房屋的租金水平房屋租金的20%，否则视为“房租超高”。如果房东所定的房租超出指导价的50％，则视为“房租暴利”，最高可判处3年有期徒刑[[6]-[7]]。；②《出租权利修改法案》规定3年内房租涨幅不得超过15%，否则视为“房租超高”。房租超高须根据《德国经济处罚法》和《德国刑法典》相应条款进行处罚。由此，德国租房市场在政府的规范下稳定运行。
最新《征求意见稿》及城市住宅租赁工作方案仍然没有突破，只是简单规定：“住房租赁合同中未约定租金调整次数和幅度的，出租人不得单方面提高租金”。目前我国住宅租赁的法律法规文件中几乎都不涉及对基础住宅租金水平及租金上涨的具体规定。
（五）承租人公共服务权力缺乏保护
从法律角度解释住宅租购同权即当事人住宅无论通过购买所得或租赁占有，均享有房屋法律上的物权，包括社会福利、公共事业方面及与房屋所配套的公共性权利。租购同权是制度公平的必然要求，是切实保护承租人公共权益的重要环节，也是推进租购并举住房制度、保护公民基本居住权的重要条件。
我国《合同法》、《商品房租赁管理办法》等法律法规中明显缺失承租人公共权益的相关条款。最新《征求意见稿》也只是简单规定：“承租人可持备案的住房租赁合同依法申领居住证，并享受规定的基本公共服务”。广州、无锡、南京等众多城市虽然进一步制定了教育、户籍、医疗等公共服务制度改革的租购同权政策，支持租赁市场发展，但所谓的教育、户籍等租购同权都是有条件的，而且购租同权仅是教育或户籍核心政策外的附加条件。现有体制下，户籍制度改革中实现租购同权才是其他所有公共服务制度改革实现租购同权的前提和基础。没有户籍制度的改革，其他公共服务领域的租购同权条款形同虚设。
二、完善住宅租赁管制制度建议
（一）增添和修订住宅租赁管制相关条款
1949年，美国《住房法案》提出“让每个家庭都能在适宜的居住环境里拥有一个舒适的家”[[8]]。1996年，联合国人居大会宣言提出了“人人享有适当的住房”的目标[8]。住房作为公民的一项基本人权，已经达到了共识。世界各国政府均认可住宅权同言论自由权、宗教信仰权等一样是公民基本人权，政府有责任义务保证住宅人权的实现，实现公民住有所居。为此，美国联邦最高法院支持租金管制的合宪性[[9]]，欧洲、日本等国家，政府均有完备的民事法律对住宅租赁市场进行强制性控制，并在制定住宅租赁立法时以强化保障承租人的合法权益为出发点。
在我国多层次的法律法规制定中，应深刻理解和践行赋予居民基本居住权的理念，给予承租人尽可能的法律保护。并在国家上位法明确公民基本居住权，增添有关住房租赁专门条款。
（二）逐步推行租购同权制度
“租购同权”源自公民平权思想，是制度公平的必然要求。买房者与租房者都是城市居民，都在城市就业与纳税，理应共享城市公共服务。购租同权应是公共服务制度改革的基本准则之一，也应该是改革政策的基本条款。不过，需要特别关注的是，现有体制下，户籍、教育、医疗、就业、养老、社保、税收等多项制度相互掣肘、交叉关联，其中户籍制度改革能否落实租购同权是教育、医疗、就业、养老、社保等所有公共服务制度改革实现租购同权的基础。
（三）逐步完善住宅租赁管制相关条款
近期公布的《征求意见稿》主要针对“建立购租并举的住房制度”的目标设定，主要条款并没有体现对承租人利益的实质性保护。建议以下几方面完善现有政策规定。
（1）推行和鼓励制定不定期住宅租赁合同，同时严格规定出租人不得随意终止合同，除非法律规定的正当利益。以此真正体现对承租人和对租赁市场的保护。
（2）细化住宅租赁进入租赁市场的最低质量标准，包括住房的设施设备、卫生标准、通风日照标准、安全等。
（3）细化租赁价格水平与租赁价格涨幅的法律限制细则，并配以惩戒条款。具体包括：一是明确租金水平与政府规定租金公示价格的限制。包括明确上涨时间间隔、严格规范续租租金上涨水平、确定租金上涨上限以及规范房屋改良情况下租金上涨水平。
（4）结度合户籍制改革意见，明确在不同规模城市间有序推进租房落户政策，并根据不同城市人口、财力、公共服务能力等状况，落实租购同权。
（四）制定城市住宅租金体系编制规程
第6号令规定“直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门应当定期分区域公布不同类型房屋的市场租金水平等信息”。为此，需积极探索我国城市住宅租金体系构成、城市住宅租金体系编制主体与编制范围、城市住宅租金体系的内涵、城市住宅租金体系成果的表达形式、城市住宅租金体系编制方法与流程、租金成果认定与公布实施细则等内容，制定城市租金体系编制规程。
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