上海土地资源总量少，需求大，建设用地增量有限，并规划“十三五”期末建设用地总规模不突破3185平方公里，这也就意味着在用地规模上，上海建设用地总量已到“天花板”。近几年来，上海市委、市政府针对目前上海建设用地发展现状先后出台了一系列相关政策政策，如《关于促进土地节约集约利用加快经济发展方式转变若干意见》、《关于规划土地政策支持高新技术产业化，促进经济发展方式转变和产业结构调整若干意见部分操作口径的通知》、《关于本市促进资源高效率配置推动产业高质量发展的若干意见》以及《关于我市全面推进土地资源高质量利用的若干意见》等。
2019年4月18日，在去年公布的政策基础上，上海市经济和信息化委员会发布了最新更新的《上海产业用地指南（2019版）》，上海市是全国第一个颁布产业用地指南的地区，自 2004 年首次发布后，至今已更新了 6次，分别为《上海市产业用地指南》 的 2006 年版、2008 年版、2010 年版、2012 年版、2016年版和日前刚刚公布的2019年版。
上海市经济信息化委、市发展改革委、市规划资源局、市统计局关于印发《上海产业用地指南（2019版）》的通知
沪经信产〔2019〕215号
各区经委（科经委、商务委）、发展改革委、规划资源局、统计局，各产业园区：
按照《关于本市促进资源高效率配置推动产业高质量发展的若干意见》（沪府发〔2018〕41号）要求，为推进产业用地节约集约利用，促进产业高质量发展，市经济信息化委、市发展改革委、市规划资源局、市统计局等部门编制了《上海产业用地指南（2019版）》。现予发布，自印发之日起实施。
上海市经济和信息化委员会
上海市发展和改革委员会
上海市规划和自然资源局
上 海 市 统 计 局
2019年4月10日
一、《上海产业用地指南（2019版）》要点解读
新版产业用地指南涵盖工业用地产业项目类、标准厂房类、研发总部产业项目类、通用类以及物流仓储用地等产业用地类型。其中，与制造业相关的项目用地分为188个中类行业设置用地标准；物流仓储业项目用地分7个类别设置用地标准。随着产业转型升级发展，固定资产投资强度指标值参考效果减弱，指南对此进行了适应性调整，按照行业种类设置了固定资产投资强度控制值，取消了固定资产投资强度调整值。
固定资产投资强度。项目固定资产投资强度要求一般不低于本指南规定的所属中类行业的控制值。固定资产投资规模3000万元人民币以下的项目原则上不予单独供地，鼓励进入标准厂房和研发楼宇。
行政办公及生活服务设施用地所占比重。除生产性服务业项目外，工业项目所需行政办公及生活服务设施用地面积一般不超过工业项目总用地面积的 7%。针对产业转型发展、科技创新特点，允许产业类工业用地配套科技创新服务设施的建筑面积占总建筑面积的比例一般不超过 15%。严禁在工业项目范围内建造成套住宅、宾馆、招待所和与企业自身生产经营活动无关的培训中心等非生产性配套设施。
工业用地标准厂房类用地项目与研发总部通用类用地项目关于容积率、土地产出率和税收产出率的指标汇总如下：
控制值。行业（类别）控制值是按照适度提高和合理控制的原则，以该行业近三年规模以上工业企业统计数据为基础，按照对应行业中类的相关指标均数与中位数孰高的原则，分析各行业（类别）用地数据的分布，综合考虑城市总体规划、产业导向和布局、区域间产业发展水平差异等因素进行设定，体现政府对不同产业类型土地利用效率的最低要求。容积率、固定资产投资强度、土地产出率和土地税收产出率的控制值主要用于确定需新增供地的产业项目准入评估的最低标准。
推荐值。行业（类别）推荐值是在行业（类别）控制值上浮 30%-50%基础上，参考该行业近三年规模以上工业企业相关排名前 30%的企业统计数据，综合考虑产业节约集约用地潜力和产业导向等因素设定，体现政府对不同行业的用地水平和产业发展的指导性要求。容积率、土地产出率和土地税收产出率的推荐值主要用于产业项目准入评估的推荐性标准。在其他条件相同情况下，达到推荐值的项目优先考虑引进。
调整值。调整值是从评估土地利用效率角度设定的参考性标准。根据上海产业用地现状和未来产业结构调整的需要，参考该行业近三年规模以上工业企业相关排名后 20%的企业统计数据，结合上海各行业以及地区发展水平，制定了容积率、土地产出率和土地税收产出率三个指标的调整值。各区可根据实际情况，灵活运用这三个指标进行企业土地利用效率评估，结合项目能源消耗、环境保护、安全生产等方面实际情况，推进低效用地企业或项目的转型升级或调整退出。具体使用可参考本市相关低效工业用地标准执行。
二、上海产业用地利用现状
《上海市土地资源利用和保护“十三五”规划》(下称《规划》)，明确表示，到“十三五”期末，上海全市建设用地总规模不突破3185平方公里，其中工业用地比重要从目前的27%，降低到17%左右。
1、从总量上看，工业用地规模偏大。目前，全市工业用地约占总建设用地的30%左右，郊区高达40%左右，不仅明显高于伦敦、东京、纽约、新加坡等国外发达城市（伦敦、东京、纽约、新加坡的工商业用地仅占建设用地的4.7%、6.1%、7.6%和11.4%），而且与原国家建设部颁布的城市建设用地规划标准的15%—25%相比，也明显偏高。
2、从利用效益和效率看，区域差异明显。虽然上海近年来节约集约用地水平有了显著提高，但与国际先进城市相比还有很大差距，提高土地利用集约化水平的潜力仍然很大。2018年全市产业园区平均产出是74亿/平方公里，张江高科园和闵开发、国际汽车城要达到200亿/平方公里以上，漕河泾甚至300亿/平方公里，而我国台湾地区新竹科学工业园区2005年的地均产出就已达到约315.70亿/平方公里。从区域差异看，上海国家级开发区的工业用地产出远高于市级开发区产出。从利用强度看，容积率高于1.0的园区数量不到全市工业园区总数的10%。上海的建设用地仍处于低效利用状态，尤其是郊区承载产业发展的大量工业用地未充分发挥经济效应。
3、新兴导向型产业用地不足与落后淘汰型产业大规模低效占地并存。由于城市经济迅猛发展和产业升级快速调整的影响，产业用地的结构安排和空间分布一直处于动态发展变化过程中。各产业存在不同的寿命周期，一个符合产业升级发展方向的项目很可能在项目落地过程中已经转变成了夕阳产业。由于对产业升级换代发展规律认识的困难以及产业用地批租固定年期的限制，导致目前很多工业园区的产业用地调整面临较大困境。一方面，上海新增建设用地日趋紧张的供给导致符合产业升级换代发展方向的新兴导向产业供地不足。另一方面，占地耗能型落后产业一旦获得土地就将长期低效占有，落后产业用地的退出机制尚未建立，部分落后产业甚至还以新兴导向产业的名义获取了大量土地。如某些大规模圈地的所谓“现代”物流产业园区其实就是简单的货物堆场与停车场，土地的利用效率非常低。
4、从空间分布看，工业集中度偏低。按照国家划定的公告开发区范围，目前全市现状工业用地中绝大多数分布在国家公告开发区之外，集中率不到1/3。按照全市“两规合一”关于工业用地的布局规划，零星分布在规划工业区块外的还有400平方公里左右。
三、上海为推动高质量产业发展及产业用地利用的措施
1、提出了“亩产论英雄”、“效益论英雄”、“能耗论英雄”、“环境论英雄”的工作理念。
进入新时代，上海“五个中心”建设，对土地资源的需求依然强烈，市委提出了“亩产论英雄”、“效益论英雄”、“能耗论英雄”、“环境论英雄”的工作理念。 “四个论英雄”，前面两个亩产论英雄、效益论英雄，仔细来看其实内涵是一样的，主要是高质量发展重要的体现。后面两个，一个是以能耗论英雄，另一个是以环境论英雄，就是高质量发展重要的前提和保障。在“双高意见”里，把逻辑关系一个个连接起来，促使出台的政策能够提高上海的经济密度。
2、技术改造实行差别化处理，招商引资上提高标准。
如何能够做到把好的资源给好的企业？在提高经济密度具体措施上，一方面是技术改造。有些好的企业，特别是好的民营企业，经过认定要允许技术改造，对于差的企业可能就不允许，经后管理制定规定将要区分开来，差别化处理。整个存量空间要盘活，好的企业发展的空间就更大，经济密度就会提高。另一方面是项目准入上，对招商引资标准要提高，不能今天引进来，过2-3年再调整出去，是不允许的。按照这样的政策实施，长期来看上海的经济密度应该会有很大的提高。
3、完善低效产业用地相关政策，促进低效用地盘活和有效利用。
低效产业用地是目前上海土地利用绩效不平衡的一个突出表现土地的低效利用，实际上是土地资源当中最大的浪费。因此低效产业用地的治理首先要树立产业用地是具有公共属性的要素资源，不同于一般的房地产开发用地，产业用地作为具有公共属性的要素资源，要明确相应的权利义务关系。建立土地全生命周期的用地绩效和退出机制，构建产业用地低效利用的倒逼机制，促进低效用地盘活和有效利用。
《关于本市促进资源高效率配置推动产业高质量发展的若干意见》和《关于本市全面推进土地资源高质量利用的若干意见》当中明确了四个方面的具体措施，一是开展低效的认定。首先要把低效找出来，哪些属于在上海这个范围里低效利用了。明确产业发展的标准，开展资源利用效率的评价，认定低效产业用地。二是建立倒逼机制，实施以税节地等财税、用能、环保、金融等差别化措施，严格管控准入措施，就是要把好的资源配给高效率、高效益的企业。所以在这个过程当中，不仅仅是产业方面的政策，而且是包括财税、用能、环保、金融政策的组合拳，尤其是税收方面正在进行积极的探索。三是完善用地政策，明确转型开发、提升能级、节余转让、收购收储等政策，深化盘活退出工作路径。四是明确工作推进机制，建立以区政府为主体，产业、规土等部门协同推进，市政府完善考核激励机制，进一步强化各区向存量要空间的发展导向。
4、进一步创新利益平衡机制，丰富盘活政策路径。
“高质量用地政策” 提出了五条存量土地盘活路径，包括收储、转型、提容、节余转让、低效退出，进一步创新利益平衡机制，丰富盘活政策路径，调动各方将盘活存量产业用地的积极性，建立低效用地倒逼机制，引导土地资源合理流动和高效配置，加大向存量要空间的力度。
值得关注的是，“高质量用地政策”提出的五条存量土地盘活路径包括此前较少提及的“节余转让”和“低效退出”两种方式。对此，上海市规划和国土资源管理局副局长岑福康表示，对于存量的盘活最核心的一条原则是利益平衡。原土地使用者、新土地使用者和政府之间需要有一个利益的平衡，同时对于盘活，需要企业内生动力和需求的满足。所以，在盘活过程中，既要尊重产业发展规律，也要考虑企业合理利益。举一个简单的例子，假设一个企业拿了100亩地，在产业发展过程中只用了50亩，就可以考虑用节余转让的方式，将没有用足的50亩转让出来。这既要符合政府管理要求，也要让市场发挥资源配置的作用，让企业感觉到退出比低效持有更有吸引力。
5、大力实施“3+5+X”区域整体转型高质量发展战略。
《关于本市促进资源高效率配置推动产业高质量发展的若干意见》中有一个就是促进“3+5+X”区域的转型发展。“3”是临港、虹桥、世博。“5”是吴泾、高桥、南大、吴淞、桃浦。X是金山第二工业区、星火开发区等以区级为主整体转型的区域。“3+5+X”是全市重点要调整转型的区域，是未来高质量发展的承载区。上海未来重点就是前瞻布局高端、高新产业、环境友好型产业，提高产业集群的集中度、显示度，能够成为经济密度高、高质量发展的产业新区。
产业新区有三个特点：一是突出新业态，打造融合新兴产业发展的集聚区。上海以后更多的要走轻型化、软性化，传统产业里面要发展新兴产业，硬的产业里面要发展软的产业，老的产业里面要发展新产业，促进产业上楼，发展楼宇产业，这样有利于建设密度适当提高，创新浓度能够提高，产出强度也可以提高，这也需要上海更多地探索复合型用地的要求。
二是突出高标准，打造产业高质量发展的标杆区。要提高产出的密度，上海原来产业结构调整做得比较早，重点是围绕“老三高”，高污染、高能耗、高危险。现在要加大转型力度，提高准入标准，提高淘汰的低效标准，能够向“新三高”迈进，经济密度高、创新浓度高、人才集聚度高。更多发展总部运营、研发设计、品牌营销、运维服务等附加值比较高的产业链、价值链的高端环节，推动这些区域脱胎换骨，成为产业新区，贯彻新发展理念，实现高质量的发展。
三是突出先导性，打造产业创新生态培育的试验区，需要在土地政策、产融对接、产城融合、产业生态圈打造等方面有创新思路，要结合产业发展规律以及企业发展需要。所有的工作，要发扬“店小二”精神，就是要打造一流的营商环境，让优质的项目能够在上海落地，优秀的企业家能够在上海安家，优质的产业集群能够在上海形成。努力打造成新兴产业突破、产业生态圈完善的产业新区。
6、要着力于向存量要空间，以质量促发展。
一是更集约的规划空间政策。这在2035的总体规划当中已经做了解释。第一，在规模上划定产业发展的底线空间。到2020规划工业用地规模550平方公里，到2035年规划工业用地规模320-480平方公里。布局上，按照产业基地-产业社区-零星工业地块体系，新增产业项目锁定在产业基地和产业社区内，不断提升产业基地和产业社区的能级。新增的项目基本安排在产业基地和产业社区当中，我们要提升产业基地和产业社区的能级，要打造产城融合的产业基地和产城社区。在强度上，按产业需求确定产业用地的开发强度，鼓励用地混合开发。这次在强度上不仅是强调按需，同时考虑混合利用和立体开发。
二是更高效的存量盘活力度，加大低效产业用地的收储力度，增强政府调控土地市场、高效配置资源能力，倡导区域整体转型。引导有条件的零星转型,实施“零土地”提升能级。比如原来10亩土地，通过存量提升、技术改造提升能级，但土地没有增加。在这个过程中根据绩效，在土地价格方面给予政策支持。同时，允许节余土地的分割转让。通过资源利用效率的评价和差别化资源配置政策强化低效用地的退出。存量盘活机制的核心是创新利益平衡机制，调动各方盘活存量土地的积极性，建立低效用地的倒逼机制，释放存量土地资源。
三是更可持续的土地供给政策。在供地政策上，产业项目的全要素标准化，将会推出一些标准地，明确这块地绩效应该达到多少，是怎么符合产业地图的，在国际和国内是怎样的领先标准。满足这些前置条件的，就可以申请这块地。这样来落实高质量产业发展，保障高质量产业项目落地。在用地方式上，也是非常灵活，一是弹性年期出让，二是会推进先租后让试点，先租赁土地给企业，等企业发展到一定的规模再考虑出让，这样对产业用地的成本是大幅下降的，这种方式对于先期创业成本是切切实实的支持。只要真的是搞实体产业的，应该是欢迎这种方式的。
用地价格上，新出让产业用地实行地价底线管理。存量用地提高容积率实行地价与产业用地绩效挂钩，由各区政府确定收取比例。在用地机制上，实施土地全生命周期管理，建立用地绩效评价和土地退出机制。在差别化政策上，因园区平台直接面对广大企业，领军企业有上下游产业链，因此给予园区平台和领军企业在供地方式和地价上倾斜政策。总体上，土地供应的核心导向是产业用地服务产业发展，只要用于实体产业发展，有好的绩效，土地供应政策都可以给予支持。
7、利用好产业地图，让各个区域实现差异化发展。
产业地图主要是引领未来产业的发展，根据上海的资源禀赋优势，不要同质化竞争，更加不要内耗。产业地图不是刚性的，不是红线式的，是刚柔并济，更多的是起到指南、导向作用。所以，一个企业、一个项目到上海来，首先要解决信息不对称。产业地图是给社会公众参考，是一个强大的电子系统。产业到上海来，可以知道最适合落户在什么区域，这个区有哪些创新资源，比如说科研院所，有多少院士，多少博士，多少个技术中心、研发平台。可以知道上海还有哪些政策优势，包括人才公寓、用地政策。这样就有利于形成产业集群。比如说，上海是全球机器人之城，也是新能源汽车之城，这类产业在上海的布局相对要集中，有利于创新浓度提高，产业生态更加适合产业发展。所以，在产业地图的应用上，已经取得了一定的成效。特斯拉超级工厂、ABB超级工厂，包括BAT，科大讯飞、网易等科技型企业都纷纷到上海落户，很快就能够找到适合他们发展的区域，产业地图发挥了很好的作用。临港是发展新能源汽车的重点区域之一，特斯拉也在临港布局发展。未来，按照产业地图来布局，会更加高效，企业能够获得更加快速的发展。
四、总结
产业用地是实体经济和城市功能的核心承载之一。用好产业用地是全面推进土地资源高质量利用的重要组成部分，产业用地是建设用地当中最主要的一块，能否高质量利用是非常关键和重要的，面对上海土地资源紧约束现状，要寻求上海产业的高质量发展，必须靠产业用地的高质量利用，这两块相辅相成。
2019年版指南的颁布实施将有利于加快上海市产业转型升级，深化落实新常态下国家节约集约用地政策的要求，促进产业用地集约利用，提高产业用地管理水平。
沪公网安备 31010102006842号